Las claves del informe de la Comisión de Venecia sobre la amnistía

La Comisión de Venecia ha hecho público su informe definitivo sobre la ley de amnistía. Tras unas primeras pinceladas que desvelaron el pasado viernes, donde avalaron el objetivo de la norma y pusieron pegas a su tramitación por la vía de urgencia, el texto final, que no es vinculante, recalca que persigue un "fin legítimo" y que respeta la separación de poderes. Hace tres días, PP y PSOE se enzarzaron en una batalla, defendiendo que la comisión les daba la razón a cada uno de ellos. Pero, ¿qué dice concretamente este informe?

Antes de entrar en materia, es necesario entender dos cosas. Por un lado, que la Comisión de Venecia realiza este informe porque así lo solicitó el Senado, a petición de la mayoría absoluta del PP, y que da respuesta las preguntas formuladas por los conservadores. También contesta a una petición posterior del presidente de la Asamblea del Consejo de Europa, Tiny Kox, sobre los requisitos generales que debe tener una amnistía. Por otro, que la Comisión no entra a debatir si el texto es constitucional o cumple con el derecho europeo, sino los requisitos legales que debe cumplir para que tenga unas garantías democráticas.

La Comisión de Venecia avala plenamente la aprobación de la amnistía. A sabiendas de que la norma surge de un acuerdo entre el Gobierno y ERC y Junts para sacar adelante la investidura de Pedro Sánchez, en el informe afirman que "la normalización institucional, política y social de Catalunya es un fin legítimo". En este sentido, señalan que deberán ser las Cortes Generales las que valoren si la normalización en Catalunya puede lograrse pese a la controversia surgida en torno a la ley.

Sin embargo, tras avalar el propósito de la ley de amnistía, la Comisión de Venecia incide en que este tipo de iniciativas deben estar inspiradas por la inclusión, la participación y la existencia de debates públicos. A este respecto, critican que la norma haya sido tramitada por la vía de urgencia en el Congreso, pese a que ha estado en la Cámara Baja casi cuatro meses y se ha debatido dos veces en comisión y cuatro en pleno. "La Comisión anima a todas las autoridades y fuerzas políticas españolas a tomarse el tiempo necesario para un diálogo significativo en un espíritu de cooperación leal entre las instituciones del Estado, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política", sentencian.

No obstante, el aspecto más criticado por la Comisión de Venecia es la "amplitud e indeterminación" del ámbito material y temporal establecido en el artículo 1 de la ley de amnistía. En concreto, avisan del largo periodo de tiempo que se contempla -desde el 1 de octubre de 2011 hasta el 13 de octubre de 2023- sin que se ofrezca ninguna explicación de por qué resulta apropiado. "La Comisión de Venecia no ve la relación causal entre la lógica de la amnistía y estas fechas. Por ello, recomienda reducir el ámbito temporal de aplicación de la amnistía", aconsejan.

En esta línea, también indican que si el vínculo entre las consultas ilegales y los delitos amnistiados no es lo "suficientemente fuerte", "la amnistía podría cubrir también a muchos ciudadanos que han cometido delitos ordinarios que poco o nada tienen que ver con las tensiones sociales que dieron lugar a la ley de amnistía". Hacen mención especial a la necesidad de aclarar el vínculo entre las consultas y los actos de malversación y corrupción que se pretenden amnistiar.

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Así, insisten en acotar y definir de forma más precisa el ámbito material y temporal para "hacer más previsibles los efectos de la ley". De lo contrario, dicen que "la falta de claridad y determinación de su ámbito de aplicación conlleva el riesgo de que surja un gran número de casos y controversias sobre la correcta aplicación de la ley".

El órgano consultivo del Consejo de Europa deja clara su "satisfacción" ante la "exclusión de la amnistía de 'los actos contra las personas que causen la muerte, el aborto o lesiones al feto, la pérdida o el daño permanente de un órgano o miembro, la impotencia, la esterilidad o una deformidad grave'". Y, en concreto, los actos terroristas establecidos en la Directiva de la UE y que hayan causado intencionadamente una violación grave de los derechos humanos.

En este sentido, en un preámbulo en el que detalla los requisitos de una amnistía, deja claro que deben quedar excluidas las "graves violaciones de los derechos humanos" y los crímenes internacionales graves. Así, reiteran que "toman nota con satisfacción" de la redacción actual de la ley.

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Según la Constitución española, no hay ninguna ley -salvo la reforma de la propia Carta Magna- que necesite más de 176 votos a favor -una mayoría absoluta del Congreso- para ser aprobada. La amnistía, al tener carácter orgánico, requiere de esa mayoría. Sin embargo, la Comisión de Venecia considera que la medida de gracia produce una fuerte división en el plano político, institucional, judicial, académico y de la sociedad civil. Por tanto, recomiendan que se busque "una mayoría cualificada superior", aunque reconocen que esa exigencia no está recogida ni en la Constitución española ni en la mayoría de los 54 países que analiza.

La Comisión de Venecia es tajante a la hora de asegurar que la norma no implica la ruptura de la separación de poderes. "Los jueces están obligados a aplicar la ley, tanto en caso de cambios en la legislación penal como en caso de amnistía", aseguran y, más adelante, señalan que "mientras la decisión sobre si el individuo se beneficia de la amnistía sea tomada por el juez (sobre la base de los criterios generales contenidos en la amnistía), y el levantamiento del arresto, la detención y las medidas cautelares sean consecuencia de dicha decisión judicial, en opinión de la Comisión no existe ningún problema de separación de poderes".

Es más, en el informe aplauden que la ley deba ser aplicada en el plazo de dos meses y que las decisiones pertinentes se adopte "con carácter prioritario y urgente". "La Comisión se congratula a este respecto de que no haya ninguna consecuencia, ni siquiera en términos de sanciones disciplinarias, por el incumplimiento de este plazo. La Comisión de Venecia considera justificado tratar de forma prioritaria el caso de las personas que podrían ser excarceladas", subrayan.

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