Estado de alarma y autonomía

La distribución de competencias en el Estado de las autonomías es un asunto complejo, y de ahí nacen algunas críticas. Son reproches comprensibles, que suelen contrarrestarse con dos argumentos: la descentralización permite decisiones más razonables, ya que la decisión se toma cerca del problema, y con mejor conocimiento del mismo; además, la colaboración entre los diversos niveles de gobierno corrige las disfunciones que pueden surgir de la pluralidad de centros de decisión. Sin embargo, hay ocasiones en las que aparecen problemas graves, que requieren soluciones rápidas, y de una extensión que no puede reducirse a demarcaciones administrativas o políticas.

Estamos ante una de esas ocasiones. La crisis del covid-19 es un serio problema global, y viene a cuento lo que dijo hace poco más de 30 años el sociólogo Daniel Bell: el Estado es demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida, y demasiado grande para los pequeños. Pero, a falta de una globalización política suficientemente capaz de responder a la pandemia, los estados tienen que responder. Tienen que hacerlo mediante los instrumentos legales de los que disponen, y en nuestro caso se ha hecho mediante la declaración del estado de alarma. Cuando se han conocido sus detalles, se ha criticado su efecto centralizador: se ha llegado a comparar con la aplicación del artículo 155 de la Constitución, y no estoy de acuerdo.

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En su momento discrepé de la aplicación del 155, puesto que nuestra norma suprema atribuye al Gobierno central la facultad de “dar instrucciones”, pero no la de destituir a autoridades autonómicas ni la de sustituir a las que tienen la facultad de convocar elecciones anticipadas. En lo que se refiere al estado de alarma, en cambio, creo que se respetan las previsiones constitucionales en el decreto dictado por la emergencia sanitaria. El artículo 116.1 de la Constitución dispone que una ley orgánica regule los estados de alarma, excepción y sitio, “y las competencias y limitaciones correspondientes.” La alteración de la distribución de competencias y las limitaciones de los derechos, de carácter excepcional y temporal, es lo que efectúa la ley orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio. Dicha ley establece, entre los supuestos en los que procede la declaración del estado de alarma, la existencia de una crisis sanitaria (art. 4.b). Para la gestión del estado de alarma la autoridad competente será el Gobierno central, y solo puede serlo por delegación de este el presidente de la comunidad autónoma si la crisis se circunscribe a la misma (art. 7). No es este el caso, por lo que se aplica el artículo 9.1 de la ley, y los funcionarios autonómicos pasan a depender del Gobierno central en lo concerniente a la gestión de la crisis. En esta línea va el artículo 4 del real decreto que publicó el BOE la noche del pasado sábado.

Creo que el real decreto encaja con la Constitución y con la ley orgánica en la que se regula el estado de alarma. La primera permite incidir en la distribución de competencias; la segunda concreta su alteración en los supuestos de crisis. Se puede criticar el real decreto por el rigor con el que se limita el autogobierno, pero me parece que hay pocos motivos para atribuirle un desbordamiento del marco constitucional como los que algunos atribuimos en su momento a la aplicación del artículo 155 de la Constitución. En todo caso, como ocurrió con la anterior aplicación del estado de alarma por la huelga de los controladores aéreos, el real decreto puede llegar al Tribunal Constitucional si alguna comunidad autónoma lo impugna.

Ahora bien, es imprescindible recordar que la aplicación del estado de alarma tiene un carácter excepcional, y debe ser limitado en el tiempo: 15 días, que pueden ser prorrogados con autorización del Congreso de los Diputados. No puede perpetuarse, porque significaría una alteración de la Constitución. Los regímenes excepcionales, como el estado de alarma, solo deben existir durante el tiempo en el que dure la crisis que los justifica, y respetando las reglas que los enmarcan.

Se ha limitado el autogobierno, y hay que comprender las reticencias que eso suscita. Por ello, y al margen del debate sobre la corrección jurídica de la medida que se comenta, sería un error pensar que esa centralización parcial y temporal asegura la eficacia automática de las decisiones que se tomen. Las autoridades autonómicas y locales tienen un conocimiento insustituible de los problemas concretos, de modo que sigue siendo necesaria la colaboración entre los distintos niveles de gobierno. Los organismos que la aseguran deben mantener su funcionamiento y el diálogo debe seguir.