Una investidura muy especial

Las novedades de esta investidura…

Los gobiernos en minoría no han sido ajenos al periodo democrático desde 1979 hasta la actualidad en España: al contrario, han sido prevalentes. Sin embargo, el segundo gobierno de Rajoy será muy peculiar en cuanto que dependerá de la confluencia de varios factores extremadamente novedosos, como son:

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La dependencia de la abstención, en la segunda – y definitiva - ronda de investidura de esta legislatura. La abstención ha sido, de media, un 3,6% de los miembros del Congreso, mientras que, por ejemplo, la abstinencia de participación (ausencia) ha sido empleada bastante más frecuentemente (un 15,4% de media, en el período 1979-2011). Así, éste será sólo el segundo gobierno que se forma en minoría y gracias a la abstención particularmente del PSOE, el grupo parlamentario con mayor contingente de escaños después del PP. Si toda la oposición (excepto C’s) se hubiera coaligado en cualquiera de las rondas de investidura (184 diputados), se hubiera ido a terceras elecciones. Ningún partido relevante está interesado en esta opción. De esta forma, el debate sobre la disciplina del PSOE en torno a la abstención es más bien mediático y, en alguna medida, absurdo[1] . De momento, han anunciado su voto en contra, al menos, 15 diputados del PSOE (incluido los 7 del PSC). En cualquier caso, la dimensión de este número no condicionará en ningún momento la segura investidura de Rajoy como Jefe de Gobierno. Otro aspecto es por qué la disciplina de partido (especialmente de los dos grandes) es un objeto de atracción mediática tan poderoso, lo que se discute más abajo.

El no apoyo del PNV o CiU, socios tradicionales de gobiernos tanto del PP como del PSOE, a la investidura de Rajoy. El PNV, que sí dispone de grupo parlamentario propio, prontamente anunció que votaría 'no' a la investidura de Rajoy. Y el sucesor de CiU, CDC, también lo ha hecho como grupo parlamentario pero, en este caso, desde el Grupo Mixto, cuyo comportamiento no suele determinar la investidura de los gobiernos.

El afrontamiento de la mayor fragmentación legislativa de la trayectoria del Congreso de los Diputados en el periodo 1979-2016, paralelamente a la mayor dispersión ideológica que se ha producido en España en las últimas cuatro décadas (polarización). Está claro que la reacomodación de los partidos grandes (PP y PSOE) a esta situación está siendo lenta y refleja una pasmosa incapacidad de los partidos tradicionales de comprender las razones sociales (traducidas en apoyos electorales dispersos y volátiles) subyacentes a lo que se traduce en este nuevo escenario legislativo. 

A pesar de estos factores, el PP y Rajoy contarán con dos factores estables en lo relativo a la formación de gobierno:

El principal partido de apoyo – en este caso, C’s – no solicita carteras ministeriales, i.e. no se formalizará como gobierno de coalición 'strictu sensu'. C’s juega, de hecho, muy bien informado por estrategias ganadoras, como son la insistencia en su moderación y capacidad de negociación, al tiempo que se asegura un apoyo condicional a las propuestas legislativas del PP – i.e. se convierte en jugador con poder de veto en el interior de las negociaciones previas a la presentación de la mayoría de las propuestas políticas – especialmente aquéllas que deban tomar la forma de Leyes Orgánicas, que requieren mayoría absoluta para su aprobación, de las que hay varias (en número) y claves (en materia política) en los programas tanto del PP como de C’s.

El PP podrá ejercer control legislativo de la agenda política a pesar de sus 134 escaños propios, junto con el condicional apoyo de los 32 diputados de C’s (166 en total). Como se ha demostrado, el Poder Ejecutivo en España cuenta con tantas reglas procedimentales a su favor para impulsar su propia agenda legislativa, que el formato de gobierno (mayoría o minoría) no es apenas relevante en la explicación de, por ejemplo, la tasa de aprobación legislativa (en torno al 95% de sus proyectos). Así, los que anuncian que será una legislatura "corta" o "conflictiva", claramente carecen de la experiencia legislativa que los partidos grandes sí tienen como para saber manejar las normas parlamentarias a su favor. El PP tendrá éxito en la aprobación de proyectos de ley ordinarios (que exigen mayoría simple), la aprobación de Decretos-Ley y su posterior convalidación (como ha hecho en su primer gobierno de forma continuada), y será debidamente negociador para Leyes Orgánicas y potenciales reformas de calado constitucional realizadas a través  como Leyes Orgánicas – peculiar tradición de nuestro parlamentarismo, por cierto.

…marcada por la crisis del PSOE…

El revuelo generado por la posición del PSOE puede entenderse en relación con, al menos, dos cuestiones principales: (1) la emergencia de Podemos como competidor real en la izquierda y el centro-izquierda, así como en los territorios donde existen partidos nacionalistas; y (2) la evidencia de que existen mecanismos internos en los partidos para ‘renovar’ el liderazgo de forma fulminante, toda vez éste se encuentre puesto en cuestión, como ha sido el caso con Pedro Sánchez (particularmente, justo después de los desastrosos resultados electorales del PSOE en las elecciones autonómicas de Galicia y País Vasco).

El primer factor no sólo es relevante en el ámbito nacional, sino por añadidura a las cuotas de poder que ha logrado Podemos en todos los ámbitos de gobierno multinivel de este país (los ámbitos regionales y municipales). Su posición, sea como partido bisagra o como coalición formalizada, está siendo una vuelta de tuerca más para las presiones internas del PSOE. Este hecho hace que el PSOE esté sumergido en una crisis de liderazgo, de apoyo social y electoral, e ideológica. Extensa agenda de trabajo que enfrenta el partido que más tiempo ha gobernado en España desde la transición.

El segundo factor ha sido sorpresivo para la sociedad española pero, en su forma, ha sido una ejecución correcta de mecanismos acordados en el PSOE (en sus Estatutos), por tanto, democrática. La fuente de esta ejecución es más dudosa, incluso más dudosamente democrática, en efecto: ¿Fueron las palabras de Felipe González desde la otra punta del planeta, en torno a su “decepción” de Pedro Sánchez, o fueron las divisiones ya previamente latentes en el partido las que impulsaron el uso del mecanismo de destitución y renovación del Secretario General?

… y sus problemas para mantener la disciplina del grupo parlamentario

Finalmente, para abordar la importancia de la disciplina de partido especialmente en los partidos grandes, hay que remitirse a dos factores. En primer lugar, un aspecto empírico descubierto a partir de un estudio realizado entre 2009 y 2011 entre parlamentarios regionales españoles. Los miembros del PSOE respondían a la pregunta de "¿cuál sería su disciplina de voto en caso de desencuentro con la línea del partido?". Un 13%, votar con el partido; un 82%, hacer constar su opinión pero votar con el partido; un 3%, abstenerse; y un 1%, votar independientemente de la disciplina del partido. Si extrapolamos estos datos a los Diputados del PSOE en la legislatura actual, tendríamos exactamente 2,5 diputados votando en contra y en torno a 80 diputados votando en disciplina con el partido. En el Comité Federal que se celebró el 23 de octubre pasado, convocado por la comisión gestora, se apeló claramente a la necesidad de mostrar a la sociedad española que el denominado ‘Equipo del Cambio’ existe con una cohesión interna poderosa, tan poderosa como para ejercer la autoridad necesaria – de legitimidad política así como de capacidad de uso de la amenaza de la penalización a aquéllos parlamentarios que no sigan la decisión colectiva: la abstención en bloque.

En segundo lugar, el Reglamento del Congreso de los Diputados, que establece diversas normas que fortalecen el papel del grupo parlamentario (que son los partidos, excepto en el caso del Grupo Mixto, que aúna, por su propia naturaleza, a Diputados de diversos partidos) por encima de la capacidad del diputado individual (que es prácticamente nula). Por ejemplo, las propuestas legislativas deben ser avaladas por el portavoz del grupo parlamentario; las votaciones en Pleno se suelen hacer en bloque, en las que el portavoz del grupo parlamentario ejerce de transmisor central de la posición del partido en su conjunto; la decisión del orden del día y de la agenda legislativa se acuerda entre la Mesa Directiva y la Junta de Portavoces; el mínimo de número de diputados necesarios para proponer una moción de censura, por ejemplo, está en línea con el tamaño de un grupo parlamentario grande o bien la coalición de todos los pequeños (35 diputados mínimo); la distribución de puestos en las comisiones permanentes legislativas debería reflejar la proporcionalidad, pero en realidad refleja el poder relativo de cada grupo parlamentario (así, por ejemplo, C’s, con 32 escaños, actualmente ya preside dos comisiones, al igual que Unidos Podemos, con 67 escaños…). En este contexto institucional, el comportamiento en el Congreso de los Diputados para lograr cualquier acción política (sea una propuesta, una votación, una moción de censura, una presidencia de comisión, una intervención en Pleno, incluso…) debe ser apoyada por el grupo parlamentario en su conjunto, es decir, refuerza en todos los sentidos la importancia de la disciplina de partido.

Por supuesto, estos factores no son los que han aparecido en la discusión mediática más generalizada sobre lo que va a hacer el PSOE en el voto de investidura. Esta discusión ha estado más bien orientada a enfatizar la crisis interna del partido, la falta de liderazgo, el poder de las personalidades por encima de los principios (particularmente tres ‘barones regionales’), e incluso la baja penalización que existe en el marco decisional para limitar la acción de los disidentes. De hecho, en este último aspecto el propio PSOE enfrenta un dilema obvio: la mejor señalización de una penalización efectiva a los disidentes de la decisión de abstención del partido sería la expulsión. Aquí, una vez más, los números cuentan: si son finalmente 5 diputados, por ejemplo, los que se oponen a Rajoy, el PSOE puede permitirse expulsarlos al Grupo Mixto. Pero si son 15 diputados, el PSOE pierde excesivo capital humano para ejercer esa oposición efectiva que dice querer ejercer, y máxime con el contingente de Diputados que tiene Unidos Podemos (el PSOE quedaría prácticamente parejo en número de Diputados respecto a PODEMOS). En otras palabras, el PSOE le cedería todavía más poder del que ya ha logrado Unidos Podemos en todos los ámbitos (electoral, social, ideológico, e institucional).

[1] El segundo gobierno de Zapatero (2008-2011)se formó con el apoyo de 169 Diputados, la objeción de 158 Diputados, y la abstención de 23 Diputados. Si los ‘noes’ y la abstención se hubieran sumado (181 Diputados), no se habría formado el gobierno, de forma que Zapatero hubo de prever (y probablemente negociar) con los grupos que se abstuvieron: el PNV en bloque, con 6 Diputados; casi todos los miembros del Grupo Mixto (8 Diputados de 9 que eran); otros 8 Diputados de CiU (de los 10 que eran en total), y 1 Diputado de ERC (de los 8 que eran). Esta dispersión (en términos de grupos parlamentarios) en la abstención hacia el II Gobierno de Zapatero fue, posiblemente, la causa de una escasísima atención mediática hacia este hecho; en la actualidad, en cambio, dado que la abstención depende, casi exclusivamente, de que el principal partido de la oposición se abstenga en bloque, junto con la actual presencia en el Congreso de los Diputados de partidos nuevos con el suficiente contingente legislativo como para tener grupo parlamentario propio, ha dado lugar al sinfín de especulaciones sobre la cuadratura del círculo en los ámbitos mediáticos.