28-M: los municipios, a examen

España tiene 8.131 municipios, de los que alrededor del 60% tiene menos de 1.000 habitantes. El 21,9 % de los municipios españoles tienen una salud demográfica «muy grave», según un estudio de La Red de Áreas Escasamente Pobladas del Sur de Europa (Red SSPA). La 'zona cero' de la despoblación se encuentra en Cuenca, Soria y Teruel; sus municipios en situación «muy grave» ascienden hasta el 58%.

La provincia con más municipios es Burgos, con 371, y la que menos, Las Palmas, con 34. El 39,9%de la población vive en municipios de más de 100.000 habitantes. El ranking de ciudades más pobladas lo encabeza Madrid, con más de 3,3 millones de habitantes, seguida de Barcelona (1,63 millones) y Valencia (789.000). 

Vivimos en un curioso y contradictorio país, en el que la indignación convive con la resignación en casi perfecta armonía. Como suele suceder en estos casos, los árboles acaban ocultando el bosque y la niebla impide discernir entre lo urgente y lo importante. De modo que mucho me temo que, en este año electoral que se avecina, vamos a escuchar mucho ruido mediático sobre asuntos (importantísimos, por supuesto) de ámbito nacional y mucho menos sobre lo que realmente se dilucidará en las elecciones autonómicas y, sobre todo en las locales.

En lo que respecta al mundo local, es ya un lugar común hablar de minifundismo cuando nos referimos a una planta municipal con más de 8.000 ayuntamientos mayoritariamente de tamaño reducido y en un entorno rural en el que la despoblación más que un problema empieza a ser un drama. Sin embargo, sigue siendo tabú el asunto de la reordenación de esa planta, y pensar siquiera en suprimir un municipio parece que supone atentar contra las esencias más sagradas de los pueblos, a pesar de la gran cantidad de municipios que no cuentan con las mínimas condiciones (materiales, ni personales) para gestionar los servicios básicos. Se demanda profundizar en la descentralización, hacer efectivo el principio de subsidiaridad, acercar las decisiones a los administrados y, como corolario, ampliar las competencias de los gobiernos locales, pero al mismo tiempo todos ellos se atrincheran numantinamente en la defensa de sus identidades por más que se les trate de convencer de la superioridad de la gestión diaria de sus asuntos a un nivel de escala que permita mayor profesionalización. Se esgrimen las ventajas de la cooperación voluntaria, aunque la evidencia muestre el fracaso mayoritario de modelos como las mancomunidades, donde intereses localistas priman sobre la eficiencia y florecen a menudo nuevas duplicidades innecesarias. Se trata de blindar un modelo de diputaciones que a menudo hace agua, lastrado por el clientelismo y su déficit democrático, con base en argumentos de apoyo a esos mismos pequeños municipios que se trata de preservar, reconociendo que sin esa ayuda exterior difícilmente podrían mantener sus servicios mínimos. Se lamenta, en fin, la proliferación de gastos impropios que los gobiernos locales deben acometer en respuesta a demandas sociales en materias sobre las que no tienen competencias atribuidas ni, en consecuencia, financiación, y se reivindican compensaciones por esos gastos, cuando, sin negar el carácter razonable y la legitimidad de buena parte de esas reivindicaciones, no parece ponerse el mismo ardor en los análisis de eficiencia de los servicios que sí son competencias propias, legalmente hablando.

En materia de financiación, se dice que los ayuntamientos están bien financiados, porque, salvo contadas excepciones, no padecen el problema de endeudamiento que abruma a la Administración central o a las autonómicas, sin advertir de la asimetría practicada en el nivel de exigencia por el cumplimiento de las normas, mucho más rígido en lo que respecta a los gobiernos locales y más laxo, por supuesto, para los autonómicos, sobre todo los más reiteradamente incumplidores.

Los datos, relativamente buenos, de deuda local no deberían hacer olvidar la necesidad de una reforma en profundidad del modelo de gestión y financiación del mundo local, tanto en lo que respecta a la atribución de responsabilidades de gasto como a la revisión del papel de los gobiernos intermedios. Procedería retocar su modelo fiscal, modernizando sus instrumentos tributarios ante los nuevos retos en materia demográfica, digital y medioambiental, dando una respuesta más adecuada y permanente a la sentencia de inconstitucionalidad que afectó al conocido como impuesto de plusvalía y haciendo uso más intensivo y coherente de las tasas y precios públicos como forma de financiar servicios divisibles y de escaso poder redistributivo. 

Adicionalmente, debería acometerse con cierta urgencia una reforma profunda y efectiva del modelo de transferencias intergubernamentales, tanto las recibidas desde el Estado (PIE), como desde las CCAA (PICA), a efectos de dotarlas de un componente de equidad del que ahora carecen, sin dañar los incentivos a la explotación de los espacios fiscales propios.

En una de sus novelas, decía el escritor francés Philippe Claudel: «En ocasiones pensar es como poner en marcha una lavadora vacía: aunque permite comprobar que funciona, la ropa que se ha quedado fuera seguirá estando sucia». 

Han pasado ya más de cinco años desde que se constituyeron las últimas comisiones para el estudio de las reformas de los modelos de financiación territorial. Cinco años ya desde que se puso en marcha una vez más la «lavadora vacía» de Claudel. Desde entonces han pasado bastantes cosas en nuestro país. Ha cambiado el inquilino de la Moncloa y se vuelve a respirar clima preelectoral. Tenemos a la vista, a plazo fijo, nuevas elecciones autonómicas y locales con «la ropa todavía sucia». La incertidumbre afecta a la Administración central, donde el cambio de Gobierno no ha conseguido traer consigo una mayoría estable que garantice los consensos básicos en materia territorial. Lo que sí parece claro es que esta vez tampoco habrá fumata blanca. La reforma, como el cielo de la película, puede esperar…

No estaría de más que aquellos a quienes les corresponda repasaran las propuestas concretas que salieron de esa «lavadora vacía» y que de alguna manera demuestran que la máquina de pensar por lo menos funciona y está activa a la espera de que tengan a bien en algún momento hacer la colada, aunque sea cambiando de detergente. Entre tanto seguiremos viviendo en la melancolía de las horas inútilmente desperdiciadas.  

Los gobiernos municipales tienen gran protagonismo para el bienestar de los ciudadanos. Son la administración pública más cercana a la ciudadanía, y esta es a la primera administración que acude ante cualquier problema. Los ayuntamientos han jugado un papel primordial en la etapa democrática y de consolidación del Estado del bienestar que se inició en 1978 en España.

La gran mayoría de nuestros municipios suministran más servicios de los que están obligados por ley, supliendo a veces a otras administraciones. Asimismo, dentro del conjunto de administraciones públicas, es la administración local la que más se ha ajustado a la ley de estabilidad presupuestaria. En 2021 el conjunto de corporaciones locales presentaban un superávit del 0,3% del PIB, siendo en 2011 el último año que tuvieron déficit (0,8% del PIB). Este buen comportamiento en sus cuentas financieras ha supuesto que la deuda pública local haya pasado de representar un 4,3% del PIB en 2012 a un 1,8% del PIB en 2021.

Y todo esto los gobiernos locales lo han logrado con muchas limitaciones. En primer lugar, cabe decir que el peso relativo del gasto público local dentro del gasto total del sector público español no ha variado desde el inicio de los ayuntamientos democráticos. En 1980 representaba el 10,5% del total del gasto público español; en 2020, del 10,14%. Obviamente, los gobiernos locales actuales nada tienen que ver con los que heredamos de la etapa de la dictadura, ni ningún otro gobierno del resto de administraciones, pero su importancia relativa dentro del conjunto del sector público español no ha cambiado. En segundo lugar, los municipios tienen una financiación con muchas deficiencias. Urge una reforma del sistema de financiación local.

Para incrementar el peso relativo de los entes locales, podrían descentralizarse más servicios hacia los ayuntamientos, algunos servicios sociales, cultura, e incluso educación básica, como tienen los gobiernos locales de países de nuestro entorno. Sin embargo, aquí nos encontramos con la pequeña dimensión de una gran mayoría de los municipios (el 72% tienen menos de 2.000 habitantes) que les resta capacidad de gestión. Esta es otra asignatura pendiente del mundo local, la organización territorial. Es necesario mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos locales, buscando economías de escala. Si la fusión de municipios, como han hecho otros países, no parece una solución viable por nuestra idiosincrasia, es necesario potenciar el papel de los gobiernos supramunicipales y/o de la cooperación intermunicipal.

En cuanto a la financiación local, el IBI, que es el impuesto con mayor importancia dentro de la imposición local (representa más del 62% de los ingresos impositivos de los ayuntamientos) debe experimentar cambios esenciales, tales como: a) revisión del bloque de exenciones y bonificaciones fiscales; b) tributación diferenciada por razones de uso de los inmuebles; c) aproximación de los valores catastrales a los de mercado de forma suave y pacífica; y d) mayor participación de los gobiernos locales en el mantenimiento de las bases de datos de los valores catastrales, ya que son los principales interesados en los que se mantengan actualizadas.

Si bien el IBI debe ser el impuesto predominante en el ámbito local, debería darse más protagonismo a la imposición sobre la renta personal y la actividad económica. La imposición sobre la propiedad inmueble da estabilidad a los ingresos impositivos, pero la imposición sobre la renta y la actividad económica proporcionan flexibilidad a los ingresos tributarios. Es recomendable que los municipios participen en la renta generada por la economía local, puesto que muchos de los servicios públicos que suministran van dirigidos a la actividad económica municipal, y, por otra parte, actualmente muchos de los servicios públicos locales van hacia las personas. Por eso, parecería adecuado que estos servicios se financiaran con un recargo sobre la cuota líquida del IRPF y también se modificara el actual impuesto sobre la actividad económica (IAE), que desempeña un papel residual.

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Al mismo tiempo, debería modificarse el sistema de transferencias que los municipios reciben del Estado. Ahora, no garantizan la equidad horizontal, es decir, que los distintos municipios puedan prestar niveles similares de servicios públicos haciendo también un esfuerzo fiscal similar, independientemente de su capacidad fiscal y necesidades de gasto.

Estos son los grandes retos que deben afrontar en un futuro los ayuntamientos. Y en este contexto, es necesario tener en cuenta el papel que los fondos ‘Next Generation’ pueden tener en estos retos y en la mejora de la situación del mundo local. Hasta ahora, los municipios tienen asignados el 35% de la cuantía total de los fondos que corresponde a España, y que podría llegar al 40% si se añade la cantidad que puede llegar de las autonomías. Son muchos recursos que pueden suponer un gran impulso para los municipios. En todo caso, aquí el reto radica en gestionarlos con eficiencia y tener en cuenta que nuevas inversiones en equipamientos e infraestructuras representarán un mayor gasto corriente de mantenimiento en el futuro, y que habrá que tener recursos para financiarlo.