Confederación, Estado federal y bilateralidad

El Parlamento vasco se vuelve a ocupar de la reforma de su Estatuto, cuando hace un año el lendakari Urkullu explicó que aspiraba a un “modelo confederal”. La idea de una relación “confederal” ha vuelto a algunos titulares, y, entre nosotros, no ha dejado de estar presente como una posible alternativa para solucionar la crisis catalana. Quizá esta sea una buena ocasión para advertir de algunos posibles malentendidos.

Empecemos por la teoría. Una confederación no es un Estado. Es una organización de estados independientes, y cada uno de ellos mantiene su soberanía y personalidad internacional. Lo que les une es un tratado internacional en el que se especifican las finalidades del mismo, así como las atribuciones que los estados ceden a un órgano común para alcanzar los objetivos propuestos. Los tratados tienen cláusulas que establecen los procedimientos por los que uno de los miembros de la confederación puede abandonarla. Puede hacerlo unilateralmente, ya que mantiene su soberanía, y, en caso de que el tratado que le vincula a la confederación no prevea una vía específica de salida de la misma, se aplican normas generales del derecho internacional público. El ejemplo más a mano de todo ello es el 'brexit, que nos permite ver la Unión Europea como una confederación. El Reino Unido comunicó a la UE en el 2017 su decisión de abandonarla, y, trabajosamente, se está aplicando lo previsto en el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea.

Sin contemplar la secesión

Un Estado federal es algo sustancialmente distinto. Es un Estado, y, desde el punto de vista internacional, mantiene una personalidad y una soberanía únicas. Internamente, se organiza en territorios que gozan de autonomía. Esa autonomía, que permite que esos territorios, o estados miembros, deriva de una constitución común. Es la constitución federal la que crea la federación, no un tratado internacional, y de ella se deriva la distribución de competencias. Por ella sabemos sobre qué materias puede legislar el Parlamento federal, y cuáles corresponden a las asambleas legislativas de los estados miembros. Además, la constitución federal dispone una garantía jurisdiccional de la distribución de competencias: los conflictos que surjan los decide un tribunal, según los casos el Tribunal Supremo, como en los Estados Unidos, o el Tribunal Constitucional, como en la República Federal Alemana. Por último, un Estado federal es permanente: a diferencia de lo que ocurre en una confederación, las constituciones federales no prevén la secesión de sus miembros. Las de San Cristóbal y Nieves (artículo 115), en el Caribe, y la de Etiopía (artículo 39), son excepciones a esa regla general.

Establecidas las diferencias, es importante recalcar que Estado federal responde a una técnica de distribución de competencias, a la que da rango constitucional y garantía jurisdiccional, pero esa técnica no implica que, necesariamente, se distribuyan muchas competencias. Si el Estado de las autonomías se convierte alguna vez en un Estado federal (soñar no cuesta nada), no tenemos que dar por supuesto que automáticamente las comunidades autónomas gozarán de mayores competencias. La centralización puede ser mayor, igual o menor que la que ahora existe; todo dependerá de cómo quede la distribución de competencias en la nueva Constitución. Incluso una confederación como la que puede considerarse la UE tiene un mercado interior con mayor homogeneidad económica y jurídica que federaciones como Estados Unidos y Canadá.

Para que el País Vasco o Catalunya tuvieran una relación verdaderamente confederal con España haría falta que esas tres entidades fueran soberanas, y, de mutuo acuerdo, establecieran un tratado internacional. Sin garantía de conseguirlo, porque dos no se confederan si uno no quiere, ya que ambos son soberanos. Creo que, en realidad, cuando se habla de un modelo confederal se está pensando en un modelo bilateral. Mejor dicho, para el caso del País Vasco, en un modelo aún más bilateral, si tenemos en cuenta la opacidad con la que se negocia el “cupo” que aporta el País Vasco a las arcas del Estado en virtud del concierto económico. Y cómo se aprueba en Madrid y en Vitoria, sin enmendarla, la ley que lo concreta. La bilateralidad es incómoda para el Estado porque no puede negarse a prestar en el País Vasco sus servicios, aunque entienda que el cupo ofrecido es insuficiente para sufragarlos. No imagino un modelo confederal con ese desequilibrio.

*Catedrático de Derecho Constitucional (UB).