El artículo 155 según el Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional (TC) se ha pronunciado sobre los recursos contra la aplicación del artículo 155 en la anterior legislatura.  Lo ha hecho en dos sentencias (STC) fechadas el 2 de julio: en la primera se ocupa, con el número 89/2019, del que interpuso Unidos Podemos, y la segunda resuelve el que planteó el Parlament de Catalunya. Esta última, de hecho, viene a resumir y reiterar la doctrina establecida en la primera. Además, hay que elogiar que estén bien estructuradas, y con un redactado que permite al lector seguir bien el hilo de los razonamientos.

El artículo 155, en su primer párrafo, indica que cuando una comunidad autónoma incumple la Constitución o las leyes, o cuando atenta gravemente al interés general de España, el Gobierno central se dirige al presidente de la misma para revertir la situación. Si sus peticiones no son atendidas, entonces, y con el mismo objetivo, plantea al Senado una serie de medidas.  La cámara resuelve, partiendo de esa propuesta. El segundo párrafo del art. 155 dice que, para la ejecución de las medidas aprobadas por el Senado, el Gobierno “podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”.

El carácter excepcional de la limitación

El TC no tiene que insistir mucho en establecer que en el otoño de 2017 se dieron hechos que encajan en lo que prevé el primer párrafo del art. 155. En el fundamento jurídico (FJ) 6 los evoca, y su naturaleza inconstitucional e ilegal prácticamente nadie la discute. Lo importante es que el TC subraya, sobre todo en el FJ 4 de la STC 89/2019, el carácter excepcional de la limitación a la autonomía que se deriva del artículo 155. Eso significa que debe aplicarse únicamente en los supuestos graves que se evocan en el párrafo primero, y con el objetivo de restablecer la normalidad del funcionamiento de las instituciones. Por ello dice que la aplicación de ese artículo “en modo alguno puede dar lugar a la suspensión indefinida de la autonomía y, mucho menos, a la supresión institucional de la misma comunidad autónoma.”

Ese es un límite claro. El artículo 155 no es una “cláusula general habilitante para la intervención discrecional de la autonomía”, porque ni el Gobierno de turno ni el Senado pueden poner en marcha su aplicación sin constatar que se dan los supuestos que la permiten, y que figuran en su párrafo primero. No cabe imponerlo de acuerdo con simples “apreciaciones políticas o de mera oportunidad". Es una medida extrema a la que solamente se puede llegar tras haber intentado sin éxito medidas menos restrictivas del autogobierno.

La jurisprudencia derivada de las sentencias sobre el 155 destaca que la autonomía es un elemento estructural del orden constitucional. No es algo accesorio, que de buenas a primeras puede paralizarse o incluso eliminarse. Dice el TC, refiriéndose al artículo 2, que el “derecho a la autonomía se encuentra así proclamado en el núcleo mismo de la Constitución junto al principio de unidad, en cuyo seno alcanza su pleno sentido.”

Convocatoria de elecciones autonómicas

Después de esto podemos ver lo que plantea en relación con las medidas en las que se concretó la suspensión de la autonomía. Se destituyó al Gobierno catalán y se disolvió el Parlament, convocando inmediatamente nuevas elecciones autonómicas. Lo que permite el párrafo 2 del art. 155 al Gobierno es “dar instrucciones”, y eso no es lo mismo que destituir al Ejecutivo autonómico y sustituir a su presidente en la convocatoria de elecciones anticipadas. El TC pretende salvar esa dificultad afirmando que “dar instrucciones” es “una posibilidad, no un límite a los órganos constitucionalmente llamados a la aplicación del art. 155” (FJ10).

Aquí el TC no me parece convincente.  En lo referente a las atribuciones de los poderes públicos se impone una interpretación restrictiva: solo disponen de las que expresamente se les atribuyen, y solo pueden hacer lo que las normas les permiten. Más aún cuando se afecta a derechos, porque la autonomía es, en los términos del art. 2, un derecho. Entiendo que esa interpretación restrictiva puede dificultar la aplicación de las medidas imprescindibles para restaurar el orden constitucional, pero, aun así, creo que hay que ceñirse a esa interpretación. Si hace falta, refórmese la Constitución para dar mayor margen al Gobierno. Lo que se hizo, y avala ahora el TC, fue políticamente oportuno, aunque jurídicamente discutible. Y aprovéchese para integrar los límites claros que con buen criterio se han establecido para mejor defensa del derecho a la autonomía.