Las vías legales para un referéndum en Catalunya

La cercanía del 1 de octubre, fecha escogida por el Gobierno catalán para (intentar) celebrar una consulta sobre la independencia que carece de cualquier respaldo en el panorama normativo actual, hace aflorar de nuevo el debate sobre las vías posibles para convocar un referéndum verdaderamente legal en Catalunya. Siempre dejando a un lado las consideraciones sobre la oportunidad política de este tipo de consultas, conviene realizar un ordenado recordatorio sobre estas vías.

1) La reforma constitucional 

La primera opción para celebrar un referéndum de corte independentista es, sin duda, la más obvia: reformar la Constitución (CE). Hablaríamos de incorporar al articulado del texto supremo un mecanismo dotado de las suficientes garantías y que consienta al territorio que lo desee consultar a su pueblo sobre su separación del conjunto del Estado español. En la medida en que una cláusula de este tipo exigiría afectar al título preliminar de la Constitución, la reforma exigiría: mayoría de 2/3 en ambas cámaras, celebración de nuevas elecciones, nueva mayoría de 2/3 en ambas cámaras y ratificación popular en referéndum de ámbito nacional (artículo 168 CE). Sobre la oportunidad de introducir en la Constitución un mecanismo de este tipo, prácticamente insólito, habrá de juzgar el lector. 

2) Vías que no exigen reforma constitucional 

Más allá de los referendos para la aprobación/modificación de estatutos de autonomía y del ya citado referéndum constitucional, la única previsión de referéndum que realiza nuestra Constitución aparece en el artículo 92, que dice:

"1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

2. El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución."

Interpretar la expresión "Todos los ciudadanos"

La primera de las vías a considerar entre aquellas que no exigirían una reforma constitucional sería la consistente en emplear el artículo 92 con el fin de realizar un referéndum en Catalunya. Para ello sería necesario interpretar que la expresión “todos los ciudadanos” no hace referencia a todos los electores españoles, sino a todos los electores del ámbito territorial concernido. Sin embargo, el hecho de que estemos ante una disposición constitucional, nacida para regir la totalidad del Estado, hace difícil acoger esta interpretación.

Si negamos la posibilidad de emplear este sendero, debemos afrontar en este momento una pregunta crucial. ¿Cabe celebrar referendos de ámbito inferior al estatal pese a que la Constitución no los prevé? Le ruego que en este momento no piense en el contenido concreto de esas hipotéticas consultas. Ello lo trataremos más adelante. ¿Es posible, en general? La lógica parece responder en sentido afirmativo. El mejor ejemplo viene constituido por las consultas populares de ámbito municipal. No aparecen contempladas en la Constitución y, pese a ello, han sido reguladas por nuestro legislador (disposición adicional primera de la LO 2/1980, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, y artículo 71 de la ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local).

La regulación de los referéndums autonómicos 

Aceptemos, pues, la posibilidad de que existan referendos de ámbito autonómico. ¿Qué legislador puede regularlos? El Tribunal Constitucional dio en su día la respuesta. Su sentencia 31/2010 (aquella que resolvió el recurso contra el Estatut) afirmó que “la entera disciplina de la institución” correspondía al Estado. Más adelante, su sentencia 137/2015 (sobre la pretendida consulta en Canarias) matizó algo su afirmación estableciendo que las comunidades autónomas pueden asumir competencias sobre “algún género de intervención en la ejecución o, incluso, en el complemento normativo de los preceptos estatales que disciplinen, en los términos señalados, unas u otras figuras de referéndum”. Resumiendo, ha de ser el Estado quien regule estos referendos en sus aspectos principales, siendo posible cierto desarrollo por el legislador autonómico.

En la medida en que estamos ante la regulación del derecho fundamental de participación (artículo 23 CE), esta ley estatal habrá de ser orgánica (artículo 81 CE). Conviene, por cierto, que sea una ley 'ad hoc', pues la LO 2/1980 es la llamada por el artículo 92.3 CE a regular las modalidades de referéndum previstas en la Constitución (lo que no ocurre con el referéndum autonómico).

El Estado es siempre competente

Del contenido de esta hipotética ley 'ad hoc' debemos resaltar dos aspectos. Primero: la Constitución establece en su artículo 149.1.32 que el Estado es siempre competente para autorizar la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum. Por consiguiente, un referéndum autonómico solo podrá celebrarse cuando las autoridades estatales lo consientan.

Segundo: la lógica jurídica indica que el contenido de estas consultas autonómicas solo podrá venir constituido por cuestiones sobre las que la comunidad de turno sea competente. Y, como ya nos recordó el Tribunal Constitucional en su sentencia 103/2008 (caso del Plan Ibarretxe), este tipo de decisiones sobre la integridad territorial son competencia de todo el pueblo español a través del procedimiento de reforma constitucional. Dicho de otro modo, una comunidad autónoma nunca podrá preguntar de manera directa acerca de cuestiones que afectan al orden constituido.

Propuestas de reforma constitucional

Para solventar este obstáculo, resta una única posibilidad. Las comunidades autónomas poseen la facultad de presentar a las Cortes Generales propuestas de reforma constitucional. Pues bien, si venimos diciendo que un hipotético referéndum autonómico habrá de ser obligatoriamente sobre cuestiones que competen a la comunidad, ¿por qué no podría consultarse al pueblo catalán su opinión sobre una propuesta de reforma constitucional de índole independentista? Relevantes constitucionalistas han defendido esta vía (véase Joan Vintró aquí o Luis Aguiar en 'Los retos del Estado y la Administración en el siglo XXI'). Aunque considero viable este camino, no puede negarse que presenta alguna dificultad. El sujeto capacitado para plantear la propuesta de reforma a las Cortes es exclusivamente el Parlamento autonómico, y podría llegar a apuntarse que un referéndum previo a su decisión supone un condicionante proscrito. Supongo que todo depende de si nos creemos o no la existencia de referendos meramente consultivos. Si su respuesta a este clásico interrogante es sí, el Parlamento autonómico seguiría siendo soberano sobre la cuestión y el referéndum previo (que permitiría sondear el apoyo a las posiciones independentistas) sería posible.

La conveniencia o no, en términos políticos, de articular este procedimiento no es cuestión que competa a este texto. Sí deberíamos tener presente que una y otra postura son igual de legítimas bajo el marco constitucional actual. De esta manera, si el legislador estatal no considera oportuno emprender esta reforma, debería respetársele. Y los partidarios de este referéndum legal, igualmente merecedores de respeto, deberían centrar sus esfuerzos en lograr apoyos parlamentarios suficientes para articular el cambio. La democracia funciona así.