¿Culpables o víctimas del reparto de déficit?

El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, presentó el pasado viernes los resultados del déficit público del año 2015 en España. Los resultados globales superaron el límite impuesto por la Comisión Europea en prácticamente un punto porcentual, lo cual acarreará consecuencias y puede condicionar las negociaciones para formar gobierno. Además, ayer el Tribunal Supremo suspendió el reparto de déficit del año 2013 a raíz de los recursos interpuestos por algunas Comunidades Autónomas (CCAA). El hecho es que en los últimos años el discurso dominante ha culpabilizado las administraciones autonómicas y locales de las desviaciones presupuestarias. Sin ir más lejos, el pasado viernes el ministro Montoroculpó directamente dos CCAA de la desviación: Catalunya y la Comunitat Valenciana. Los resultados presentados por el ministerio así lo indican pero antes de exigir responsabilidades es importante conocer los detalles de estos cálculos.

En España, la crisis económica ha marcado las dos últimas legislaturas, puesto que ha golpeado con fuerza las finanzas públicas. En las CCAA este efecto ha sido aún más marcado porque buena parte de los ingresos propios estaban vinculados al sector inmobiliario y aumentó la demanda de prestaciones sociales, lo cual conllevaba menos ingresos y más gasto. Las normas de estabilidad presupuestaria obligaban a todas las administraciones a cumplir con los límites de déficit.Sin embargo, desde el año 2008, las CCAA no han cumplido con el objetivo de déficit fijado. En la Figura 1 se puede observar como algunas CCAA ―Catalunya, la Comunitat Valenciana, Aragón o Balears― han superado cada año el déficit autorizado, otras ―Madrid, la Rioja o Extremadura― han oscilado entre el cumplimiento y la desviación, y solo dos ―Canarias y Galicia― han cumplido sistemáticamente.

Figura [if supportFields]> SEQ Figura \* ARABIC <![endif]1[if supportFields]><![endif]. Desviación del déficit fijado por CCAA

Sin embargo, a la hora de analizar estos datos hay que tener en cuenta quién fija los objetivos de déficit, cómo los fija y por qué. La estabilidad presupuestaria está regulada en la LO 2/2012, que determina que el Consejo de Ministros “fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria” para todas las Administraciones Públicas. Según la misma ley, se debe respetar el principio de lealtad institucional,que implica respetar las atribuciones de cada CA, lo cual debería implicar que un criterio de gasto público debería regir a la hora de distribuir el déficit entre administraciones, pero ¿se cumple esta disposición? En la Figura 2 se puede observar cómo, sistemáticamente, desde el año 2010 el gobierno central se ha apropiado de una proporción del déficit superior a la que le correspondería por volumen de gasto público. [Se ha distribuido el gasto público entre administraciones siguiendo el criterio de Pérez García et al. de modo que al gobierno central le corresponde un 22% del gasto, a las CCAA un 38%, a las Administraciones Locales (AALL) un 10% y a la Seguridad Social (SS) un 30%. Aunque esta distribución puede haber variado ligeramente durante este periodo, los resultados exactos podrían invalidarse pero nos permite evaluar las grandes tendencias.]A partir de este criterio, se puede observar como las CCAA, AALL y la SS han sido obligadas a cumplir con un déficit más restrictivo del que les correspondería acorde con sus obligaciones de gasto.

Figura [if supportFields]> SEQ Figura \* ARABIC <![endif]2[if supportFields]><![endif]. Diferencias entre criterios de distribución del déficit

Teniendo en mente este factor, la atribución de responsabilidades cambia puesto que el incumplimiento no se debe al gasto de las CCAA sino a la fijación de un límite de déficit que no se adecúa con la estructura financiera del sector público (tal y como denuncia la AIReF). Durante la pasada legislatura el PP ha culpado las CCAA del incumplimiento de los límites de déficit, puesto que, según el criterio fijado por el gobierno, las CCAA efectivamente no cumplían con lo exigido. Entre 2010 y 2015 en la Figura 3 la barra roja (CCAA) es la que marca mayores desviaciones con el déficit fijado.

Figura [if supportFields]> SEQ Figura \* ARABIC <![endif]3[if supportFields]><![endif]. Desviación del déficit según el criterio del MINHAP

 No obstante, en la Figura 4 se puede comprobar que, siguiendo el criterio del gasto correspondiente a cada Administración, el gobierno central hubiera sido el responsable de las desviaciones del déficit. Los grandes recortes en gasto público llevados a cabo por las administraciones territoriales han permitido que el gobierno central haya podido hacer un ajuste presupuestario menor al que se hubiera visto obligado si se hubiera aplicado un criterio proporcional al gasto público.

Figura [if supportFields]> SEQ Figura \* ARABIC <![endif]4[if supportFields]><![endif]. Desviación del déficit según el criterio de gasto

 Este análisis permite mostrar como las CCAA no son las responsables de las desviaciones del déficit, sino simplemente víctimas de un sistema de reparto de déficit guiado por criterios políticos y parciales. Es cierto que las CCAA han incumplido los objetivos de déficit fijados por el Estado, pero si se tiene en cuenta el criterio de gasto han sido las administraciones territoriales las que han asumido mayores recortes para poder cumplir con criterios de déficit que les exigían más de la cuenta. Los “incumplimientos” de las CCAA sólo son consecuencia de un incumplimiento anterior: la no proporcionalidad en el reparto del déficit entre administraciones. El gran problema se debe al hecho que el actor encargado de fijar el déficit es arte y parte, y ya se sabe que ―como dice el dicho― quien parte y reparte se lleva la mejor parte.

Esta situación tiene una solución relativamente simple: la delegación del reparto de déficit a un Consejo Fiscal, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Este organismo, creado por la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2012, además de velar por el cumplimento de los objetivos de estabilidad, debería ser el encargado de fijar los objetivos de déficit siguiendo un criterio de gasto público. Así, se evitarían las confusiones sobre la (ir)responsabilidad fiscal. En una sociedad que demanda un mayor rendimiento de cuentas es necesario que las responsabilidades sean claras, y esto pasa por separar la adjudicación del reparto del déficit de las administraciones que lo aplican.