Las finanzas públicas

Contratos mal diseñados

La asociación público-privada requiere cuidado para distribuir con precisión los riesgos entre ambas partes

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El último decenio del pasado siglo fue testigo del nacimiento de la figura de la 'public private partnership' (la PPP en términos resumidos, cuya traducción sería asociación público-privada). Es esta una fórmula por la cual el sector privado se encarga de la construcción y gestión de una determinada infraestructura física y la Administración pública le compensa por el servicio que posteriormente presta durante un tiempo determinado. De esta manera se podría conseguir una mayor eficacia y eficiencia que con las fórmulas tradicionales. El rasgo innovador es que los riesgos, sobre todo de demanda, que el proyecto entraña en una PPP son compartidos entre ambas partes, lo que no ocurría con las fórmulas tradicionales, donde recaían exclusivamente sobre la Administración y en definitiva sobre los contribuyentes.

El ejemplo más frecuente es el de los peajes en la sombra, que tanto se han utilizado en nuestro país en los últimos tiempos para la construcción de autovías. Una empresa mixta público-privada se encarga de su construcción y del posterior mantenimiento de la obra, y la Administración le reembolsa la inversión en función de los vehículos que por esa autovía circulen. Según los expertos, para que esta fórmula funcione correctamente es preciso que el socio privado corra con una parte del riesgo que supone la incertidumbre sobre el tránsito que la nueva vía soportará. Así tiene incentivos para minimizar los costes de la construcción y el mantenimiento. De ahí que el diseño del contrato que da nacimiento a la PPP requiera especial cuidado para definir de manera precisa la distribución de los riesgos entre ambas partes.

El caso de Calle 30 en Madrid

Por su novedad merece comentar este caso de Calle 30. El ayuntamiento de la capital posee el 80% de las acciones y el resto está en manos de dos conocidas empresas constructoras, cuya presencia permitía «aprovechar la experiencia y recursos de un socio privado en la gestión y explotación de vías de gran capacidad». La obra, a cargo de las dos empresas en cuestión, supuso una inversión, mayor de la prevista, de más de 5.000  millones de euros, que se financiaron mediante créditos diversos cuyos intereses y amortización corren a cargo exclusivamente de la corporación municipal. De tal manera que, hoy en día, Calle 30 se limita a la conservación y mantenimiento de la obra. A cambio, percibió de las arcas municipales 125,79 millones de euros en el pasado ejercicio, pero su prestación solo le supuso un desembolso de algo más de 37 millones, repartiendo unos suculentos beneficios. En resumen, Ferrovial y Dragados, filial de ACS, tuvieron beneficios con la construcción y ahora siguen bebiendo del mantenimiento sin haber corrido el más mínimo riesgo. Ahora, la señora Carmena y su equipo estudian la manera de modificar el contrato para reducir esta carga que sufren las finanzas municipales.En España también esta nueva fórmula ha conocido cierto auge. Pero me temo que en ocasiones se han disfrazado como PPP asociaciones que en verdad no lo eran a juzgar por los resultados. Tres ejemplos me vienen a la cabeza. El de la plataforma Castor, hoy inoperante; el del túnel del AVE por El Pertús, que ha entrado en suspensión de pagos, y el que ahora tiene sobre la mesa la alcaldesa de Madrid de Calle 30, la sociedad creada por su antecesor Ruiz-Gallardón para construir y mantener la obra faraónica de los túneles de la M-30 de circunvalación de la ciudad. Hay indicios sólidos de que en los tres casos los contratos no tenían el diseño adecuado, ya que aseguraban a la parte privada la obtención de unos beneficios cualquiera que fuera el uso posterior que de la obra se hiciera.

Reclamación al Estado

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La plataforma gasista y el túnel de El Pertús presentan diferencias con respecto al caso explicado. Aquella permanece inactiva, acumulando óxido y salitre marino, con muy escasas esperanzas de que un día pueda utilizarse, a no ser que se dedique a la cría de mejillones. Pero ha supuesto el pago de cerca de 1.500 millones de euros a ACS, que ha salido bien parada de la aventura. Ahora esta misma empresa reclama al Estado un montón de millones porque los trenes que atraviesan los Pirineos por el túnel de El Pertús son escasos y los peajes percibidos son inferiores a la carga financiera soportada por la inversión efectuada.

Acemoglu y Robinson acuñaron la expresión 'élites extractivas'. Son las minorías que tienen poder suficiente para apropiarse de rentas que no tienen contrapartida en el bienestar aportado por esas minorías a la sociedad. César Molinas, pensando en España, las identificó con la clase política que utiliza las instituciones en provecho propio. Pero me da la impresión de que hay tres o cuatro empresas constructoras, de nombres bien conocidos, a las que la expresión les viene aún más como anillo al dedo. 

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