30 sep 2020

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El debate constitucional

Los límites del artículo 155

Xavier Arbós

El precepto permite una intervención externa del Gobierno central, pero no suspender la autonomía

Como nunca se ha aplicado, y su contenido no es muy preciso, cualquier interpretación de lo que permite hacer el artículo 155 de la Constitución es un poco atrevida. Aquí propongo la mía, consciente de que hay juristas que tienen otro punto de vista. Como discrepo de algunos constitucionalistas prestigiosos, quien tenga la amabilidad de leer este texto debe hacerlo con todo el escepticismo del mundo. Mi idea es determinar lo que no puede hacer el artículo 155, y precisar lo que ahora, con el Congreso y el Senado disueltos, resultaría factible desde el punto de vista jurídico.

Algunos medios de comunicación dan a entender que con el artículo 155 se puede «suspender» la autonomía, y me parece que se equivocan. Hay que empezar por asumir que el precepto constitucional permite una intervención externa, del Gobierno, en el funcionamiento ordinario de las comunidades autónomas. Ahora bien, la intervención de que se trate la determina el Senado: aprueba una resolución por mayoría absoluta, que incluye «las medidas necesarias» para que se cumplan las obligaciones derivadas de la Constitución y las leyes, o se proteja el interés general que pueda haberse visto perjudicado gravemente. Es lo que dice el artículo 155 al final del párrafo 1. Estas medidas son las que podrá adoptar el Gobierno central. Pero una cosa es «adoptar» una resolución con la autorización del Senado y la otra «ejecutarla»; esto último es lo que puede hacer el Gobierno, en el marco de lo que le permite el apartado 2 del artículo 155. Y lo que le permite es «dar instrucciones a todas las autoridades de las comunidades autónomas». Ni más, ni menos.

Un Estado social y democrático de derecho

La interpretación de los preceptos constitucionales está sometida a algunas pautas. Cuando se trata de derechos, y la autonomía es un derecho en los términos del artículo 2 de la Constitución, hay que buscar siempre el sentido que menos perjudica el ejercicio del derecho de que se trate. Y debe ser la mínima indispensable en cuanto la expresión de la voluntad popular en las instituciones que tienen una base democrática. La tienen directamente el Parlament, e indirectamente las autoridades que la Cámara catalana elige o inviste. Esto es lo que conlleva vivir en un Estado social y democrático de derecho como el que establece el artículo 1.1.

Lo que incluye el artículo 155.2 es una intervención en la organización de las comunidades autónomas, que permita situar temporalmente bajo la dependencia jerárquica del Gobierno a las autoridades autonómicas. Si estas no actuaran de acuerdo con las instrucciones del Ejecutivo español, deberían asumir las responsabilidades jurídicas que están previamente establecidas en el Código Penal. Pero una cosa es dar instrucciones a las autoridades, y otra privarlas totalmente de las atribuciones derivadas de la Constitución y del Estatut. No creo que se pueda, pues, ni disolver el Parlament, ni sustituir una autoridad autonómica por otra designada por el Gobierno central. Si hace esto, creo que desborda claramente la Constitución.

Cumplimiento del orden jurídico

El artículo 155 no puede ser un cheque en blanco para que el Gobierno pueda hacer todo lo que crea adecuado para restablecer la vigencia de la Constitución. Y, del mismo modo que no se puede estirar hasta el infinito, tampoco en las actuales condiciones se puede poner en marcha todo lo que conlleva el artículo que aquí se comenta. Se han disuelto el Congreso de Diputados y el Senado. Esta circunstancia no impide que el Gobierno pueda dar el primer paso de los que prevé el artículo 155.1. Es decir, puede dirigirse al presidente de la comunidad autónoma con requerimientos destinados a restablecer el cumplimiento del orden jurídico o detener comportamientos que lesionan gravemente el interés general. Estos requerimientos pueden afectar al mismo presidente autonómico, o a otra persona, pero en todo caso él es el destinatario primero. Si lo que el Gobierno central pide no se cumple, entonces, y solo después de esta primera gestión infructuosa, el Gobierno plantea en el Senado una propuesta de resolución.

Y aquí viene el problema. Con la cámara disuelta, queda la diputación permanente del Senado. Pero la diputación permanente solo tiene, según el artículo 78.2 de la Constitución, la tarea genérica de «velar» por los poderes del Senado cuando no se encuentra reunido, como es el caso. Este precepto, cuando quiere concretar las atribuciones de las cámaras que pueden ser ejercidas por la diputación permanente, se limita a los artículos 86 y 116; el 155 no aparece por ninguna parte. La Constitución, con el artículo 155, ha puesto en manos del Gobierno una herramienta muy delicada. En el uso limitado, que en mi opinión es el único posible, podría hacer más daño que bien, desde el punto de vista político. Si se toma como un cheque en blanco, entonces todavía iremos de mal a peor.