Nudges, herramientas de política pública

La conducta individual está en el centro de muchos de los retos actuales en materia de política pública. Es habitual que los individuos participen en conductas perjudiciales a nivel social e individual y en estos casos es esperable que los gobiernos intervengan para cambiar y corregir dichos comportamientos, especialmente los que generan externalidades negativas. Des de las instituciones de política pública se pueden aplicar distintos tipos de medidas con el objetivo de modificar la conducta. Los gobiernos cuentan con medidas tradicionales, por ejemplo, leyes, regulaciones, prohibiciones, uso de incentivos y transmisión de información. Alternativamente, pueden emplear nuevas herramientas de diseño institucional que aprovechan el conocimiento sobre procesos cognitivos. En esta línea, una de las herramientas que más notoriedad ha adquirido en la última década es el uso de nudges.

Los nudges son cambios en el contexto de elección de los agentes, que tiene como objetivo modificar el comportamiento individual de forma previsible, sin prohibir ninguna opción o alterar los incentivos económicos. Intervenciones de distinta índole cumplen estas características; por ejemplo, las opciones por defecto, el enmarcado de información y la recolocación del entorno para hacer más o menos accesibles ciertas opciones. Su uso es ya una realidad. Existen equipos dedicados a su desarrollo en todo el mundo, como por ejemplo en Reino Unido, Dinamarca y Francia y, más recientemente, también en  Alemania,  Japón e Irlanda. Su aplicación es destacada en distintos ámbitos de política pública, particularmente en salud, protección ambiental, pobreza y cumplimiento fiscal y además, cuenta con el respaldo de organizaciones internacionales en materia de política pública (World Bank, European Commission, OECD). Con el reciente premio Nobel de economía para R. Thaler, se confirma que el concepto está de moda.

Sin embargo, a pesar de su creciente popularidad el término no siempre se usa correctamente. El concepto nudge es relativamente nuevo, presenta una definición amplia y puede aplicarse en distintos ámbitos. A menudo se utiliza sin hacer referencia a sus fundamentos teóricos y se presenta como una estrategia de intervención completa y excluyente. Estos elementos contribuyen a generar confusión en la discusión de su naturaleza y su uso como herramientas de política pública. Principalmente destacan dos problemas: (1) la identificación de todo tipo de intervenciones no tradicionales para cambiar la conducta como nudges y (2) la interpretación del concepto nudge como una estrategia de intervención blanda y opuesta a la regulación coercitiva. No obstante, ni todo lo que es no es regulación estricta es nudge, ni su aplicación constituye una estrategia contradictoria a la regulación más coercitiva. Para consolidar su papel como medidas de intervención conviene aclarar ambas cuestiones.

En primer lugar, no todas las intervenciones no convencionales y orientadas a modificar la conducta son nudges. La noción de que el comportamiento individual se ve afectado por emociones, normas sociales y otros elementos de influencia social no es nada nueva en ciencias sociales; tampoco lo es su uso desde la política pública para influenciar y cambiar el comportamiento de los agentes. Lo que diferencia los nudges de otro tipo de intervenciones similares es que aprovechan el conocimiento sobre procesos cognitivos y se fijan especialmente en el peso del contexto en la toma de decisiones. En este sentido, para analizar las intervenciones tipo nudge es básico hacer referencia a su justificación teórica. La aplicación de nudges surge de la economía conductual (behavioural economics); un programa de investigación en racionalidad y conducta que incorpora nociones de la psicología y evidencia experimental que demuestran que los individuos no son perfectamente racionales y no siempre están en disposición de tomar decisiones que maximicen su bienestar debido a limitaciones y sesgos cognitivos. En este sentido, los nudges son medidas que aprovechan, superan y/o corrigen errores cognitivos documentados, como por ejemplo la aversión al riesgo, la inercia o el descuento temporal. Un nudge es una medida que modifica la conducta aprovechando o corrigiendo sesgos cognitivos y valorando la influencia del contexto en el comportamiento. Aunque no siempre es una distinción clara, para diferenciar intervenciones tipo nudge de otras medidas se debe identificar el sesgo cognitivo al que la intervención hace referencia. Por ejemplo, la transmisión de información no es un nudge, en cambio el enmarcado de información para activar la aversión al riesgo y su transmisión en contextos concretos sí.

En segundo lugar, la aplicación de nudges no una estrategia de intervención que excluye la regulación coercitiva. En Nudge de R. Thaler y C. Sunstein, el concepto se populariza vinculado al paternalismo libertario, un marco normativo que se decanta por una regulación blanda y prioriza intervenciones que respeten la libertad de elección individual. En este sentido, es habitual en la discusión asociar la aplicación de nudges con este objetivo y entender su uso como contrario a la implementación de medidas regulativas tradicionales y más coercitivas. No obstante, un nudge es solo un instrumento para cambiar el comportamiento, no asociado a ningún marco normativo. De la misma manera que podemos usar impuestos para promover distintos objetivos políticos, por ejemplo, mayor o menor redistribución, también podemos usar nudges para promover fines diversos y usarlos de manera complementaria con otros instrumentos.

En el artículo Tabaquismo y seguridad vial en España: menos empujones y más restricciones  para el Observatorio Social de “la Caixa”, Jaime Pinilla discute y evalúa la efectividad de distintas medidas para reducir el tabaquismo y la conducción temeraria en España (datos 2000 – 2015). Su análisis concluye que las medidas más coercitivas, como la regulación de espacios libres de humo sin excepciones y el incremento de sanciones efectivas para la conducción temeraria, son las más efectivas para reducir los comportamientos discutidos. A lo largo de su análisis, contrapone estas medidas a intervenciones más permisivas con la libertad individual, a las que se refiere como empujones. Por ejemplo, la regulación parcial de espacios libres de humo, las advertencias sanitarias en el etiquetado de productos perjudiciales o las campañas de sensibilización con información y mensajes emocionales. El consumo de tabaco y la conducción temeraria son comportamientos que generan graves consecuencias a nivel social y requieren intervención pública para cambiar el comportamiento individual. En este sentido, como recalca Pinilla, “para legislar frente al tabaquismo y por la seguridad vial, las políticas basadas en «empujones» no son suficientes”. Este parece ser el caso para la mayoría de retos en política pública que requieren un cambio de comportamiento individual significativo. La aplicación de nudges es insuficiente, pocos problemas pueden solucionarse solo con un empujón. No obstante, como se ha mencionado, el uso de nudges no está reñido con el desarrollo de otras medidas regulativas más coercitivas.

Debido a la relevancia de la conducta individual en muchos de los problemas actuales de política pública, se hace evidente la necesidad de pensar y aplicar diversas estrategias de intervención. En este sentido los nudges deben entenderse como herramientas de política pública que permiten incidir directamente en la conducta individual y pueden utilizarse conjuntamente a otras medidas regulativas. Aunque su aplicación requiere más discusión y revisión en términos de eficiencia, transparencia y justificación normativa, su correcta comprensión y su inclusión en el marco general de medidas de políticas públicas es clave.  Los nudges se consolidan como medidas disponibles para gobiernos e instituciones de política pública y en complementariedad con otras estrategias contribuyen a mejorar la comprensión y el tratamiento de las problemáticas y, por consiguiente, a favorecer su resolución.