Las recetas económicas del covid | Análisis a dos años de pandemia

Para ayudar a reparar los daños económicos y sociales causados por la pandemia, los dirigentes de la UE acordaron en julio de 2020 un plan de recuperación que, además de ayudar a salir de la crisis, debe sentar las bases para una Europa moderna y más sostenible. Los fondos 'Next Generation EU' tienen una dotación de 750.000 millones de euros, de los cuales 390.000 millones lo serán en forma de subvenciones y 360.000 millones en créditos. España será el segundo país más beneficiado, con una asignación total de en torno a 140.000 millones de euros.

La pandemia ha supuesto para la economía española un impacto muy considerable, superior aún al que significó, al menos en sus efectos a corto plazo, el impacto de la Gran Recesión de 2008-2009. El PIB disminuyó en 2020 un -10,8% cuando en 2009 esta disminución solo (!) alcanzó el -3,8%. Sin embargo, este impacto ha sido ahora mucho más corto en el tiempo, 2021 se ha cerrado con crecimientos del 5% y se prevén cifras similares en los próximos años, mientras que en la Gran Recesión los crecimientos negativos del PIB se mantuvieron, excepto en 2010, hasta el 2013. Otro indicador que permite ver la diferente duración de una y otra crisis es la tasa de paro: mientras la Gran Recesión venía de una de las tasas de paro más reducidas de la reciente historia del mercado laboral en España, en torno al 9% en 2008, mantuvo crecimientos ininterrumpidos hasta el 26,9% del año 2013. En cambio, el impacto de la pandemia en la economía española comienza con un tasa de paro 13,7% a finales de 2019 y dos años después, ya tiene unos registros inferiores, el 13.3%.

En fin, se puede afirmar que mientras la crisis vinculada a la pandemia ha tenido un impacto muy grande aunque, al parecer, de corta duración, la Gran Recesión se prolongó en España mucho más en el tiempo.

Más allá de las causas de una y otra crisis, que no han sido lógicamente las mismas, el devenir de las dos grandes crisis en la economía europea y española nos permite realizar tres consideraciones.

La primera en relación a la diferente respuesta de Europa en ambas crisis. En la Gran Recesión no es difícil afirmar que la prolongación de los efectos negativos de la crisis no es ajena a las políticas de austeridad adoptadas por los órganos comunitarios, con la excepción del BCE, que provocaron en los países citados unos costes sociales que llegaron a cuestionar la propia supervivencia del euro. Aunque la base de estos problemas está en la específica situación de estos países con desajustes considerables, pertenecer a una zona monetaria común y en consecuencia, no poder utilizar los instrumentos monetarios y la posibilidad de devaluar la moneda nacional, multiplicó los efectos negativos de las políticas de austeridad adoptadas. Por el contrario, la respuesta de las instituciones europeas a la crisis de la pandemia ha sido muy distinta tanto en rapidez como en impacto. No olvidemos que, ya a primeros de abril de 2020, se pusieron en funcionamiento programas por importe de 520.000 millones de euros y que, a finales de julio del mismo año, se aprobaron los fondos ‘Next Generation UE’ con un importe de 720.000 millones de euros que, en su conjunto, ayudaron, y ayudan, a paliar los efectos sociales más negativos del impacto de la pandemia. En fin, dos formas de responder a una situación de crisis que, más allá de los efectos de las lecciones aprendidas, reflejan diferentes paradigmas que revalorizan la importancia del debate de ideas sobre las alternativas en materia de política económica.

La segunda consideración es que, a pesar de las insuficiencias de la construcción europea, que se concretan en la carencia de una unión fiscal, de un tesoro europeo y de una mayor unión política, las crisis han supuesto un fortalecimiento de la UE. Lo supuso la Gran Recesión, con un protagonismo muy relevante de una institución nítidamente europea como el Banco Central Europeo y lo ha supuesto ahora con los fondos ‘Next Generation UE’. En este caso, la Comisión Europea prevé financiar esta iniciativa con emisiones de deuda para cuya financiación se prevé recurrir al establecimiento de nuevos recursos propios de la UE. Estamos ante una mutualización de deuda y avanzando en el camino hacia la unión fiscal y el establecimiento de un tesoro europeo. Si a esto le añadimos la actuación muy relevante del BCE, con el mantenimiento de un tipo de interés del 0%, la política de compra de activos y el aumento de las operaciones de financiación de operaciones a largo plazo, estamos diseñando una Unión Europea que avanza, con dificultades y paros, pero avanza, hacia una unión política más robusta.

Finalmente, la tercera consideración, más vinculada a los escenarios de futuro, en la fase pospandemia, está vinculada a los desajustes que han surgido o se han acentuado en estos dos años de pandemia. Destaca, de modo singular, el aumento de los déficits públicos y, en consecuencia, el aumento del peso de la deuda pública en el PIB. Para hacer frente a esto, la herramienta utilizada en la fase prepandemia fue la firma, en 2012, del Pacto Fiscal Europeo, que de manera sintética venía a decir que los países firmantes deberían mantener un déficit público en relación al PIB no superior al 3% y mantener un nivel de deuda pública que no debería ser superior al 60% del PIB. Solo es necesario contraponer estas magnitudes con el 10% de déficit público en relación con el PIB de la economía española en 2020 y un nivel de deuda que supera el 121% del PIB. Por tanto, el debate sobre la forma de definir un nuevo pacto fiscal es crucial para ordenar las finanzas públicas de los países miembros y hacerlo sin provocar unos costes sociales adicionales inasumibles y garantizando el crecimiento. Este es sin duda el reto más inmediato de la UE.

Ha transcurrido ya algo más de dos años desde que conociéramos las primeras muertes causadas por un virus hasta entonces desconocido en la también hasta entonces desconocida ciudad de Wuhan. En lo personal y en lo colectivo, lo sucedido en este tiempo ha generado unos estragos cuya magnitud muy pocos supieron reconocer a tiempo, y que nos ha dejado imágenes de un contexto global de crisis que nos acompañarán para siempre.

Como bien sabemos, la Unión Europea no ha sido una excepción. A efectos de comparación, no obstante, el análisis del impacto de la crisis del covid-19 en la UE debe medirse no solo en términos económicos, políticos o de legitimidad institucional, sino también en términos de integración. O, visto en su condición complementaria, en términos de desintegración.

Para ello, es imprescindible considerar que la UE constituye un sistema político multinivel, mucho más acostumbrado a la regulación en el medio y largo plazo que a la ejecución en el corto, y en el que los Estados miembros siguen siendo el actor fundamental. En ellos sigue residiendo la soberanía, ellos son los que consideran la transferencia de competencias a la UE y ellos siguen controlando las fuentes principales de financiación de esas políticas.

Por otro lado, no podemos olvidar que la crisis del covid estalló cuando la Unión Europea estaba afanándose para mitigar los efectos de otras crisis que en la última década habían sacudido también el equilibrio comunitario (¿quién no recuerda la foto del cuerpo yacente del pequeño Aylan Kurdi, en una playa turca?).

Estos elementos contextuales son los que hicieron que la crisis del covid se presentara como potencialmente disruptiva para la UE, pues podía introducir un giro convulso en el proceso de integración. Extremo que no se ha dado (y que todo apunta a que no se dará). De hecho, tras dos años, y con la crisis del covid-19 todavía abierta, la Unión Europea es más ella misma que nunca.

En este sentido, y pese a las críticas que ello ha levantado, no puede extrañarnos que entre todas las instituciones de la Unión Europea haya sido precisamente el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Gobierno, el que liderara la gestión de la crisis. Por su parte, la Comisión, encargada de velar por los intereses del proceso supranacional, ha asumido tareas de coordinación esenciales y ha arropado, en la medida de lo posible, las decisiones y las acciones de los Estados miembros. 

Un buen ejemplo de este patrón fue la negociación y puesta en marcha del ‘Next Generation EU’, sin duda uno de los programas más audaces y de mayor recorrido aprobados durante estos dos años. Tras un primer momento en que los Estados asumieron medidas fiscales y de ayudas públicas de forma unilateral, rápidamente se hizo evidente la necesidad de un paquete de estímulo para el conjunto de la economía de la UE. Tras no pocas tensiones, este fue aprobado por el Consejo Europeo a mediados de 2020 y, por primera vez, se capacitó a la Comisión Europea para la emisión de bonos a largo plazo, en nombre de la Unión Europea y con el respaldo de sus Estados miembros.

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Esta preponderancia del Consejo Europeo, esto es, de una integración de signo intergubernamental pero con una Comisión Europea dispuesta a no entrar en una lógica de confrontación, sino más bien lo contrario, ya era palpable antes del estallido de la pandemia, y la crisis del covid no ha hecho más que actualizarla. Igual ha sucedido en el ámbito de la política comercial común, en el que la UE y sus Estados miembros venían abogando por una actitud más realista en relación a sus objetivos y sus medios. Los desabastecimientos de determinados equipos y materiales médicos durante algunos momentos puntuales de la pandemia no han hecho más que llover sobre mojado, y ha llevado a la Unión Europea a declarar abiertamente la necesidad de consolidar una autonomía estratégica, que oriente el conjunto de su acción exterior.

Las actuaciones y decisiones propias de periodos de crisis tienen mayor potencial para marcar la futura evolución de las sociedades que las atraviesan. Y aunque su análisis nos enfrenta a contrafactuales que jamás podremos resolver, lo cierto es que las crisis no solo son importantes por aquello que sucede mientras duran, sino porque durante ese periodo de inestabilidad e incertidumbre se descartan algunos futuros posibles, y se consolidan otros. Aunque todavía es muy temprano para afirmaciones demasiado rotundas, la gestión de la crisis del covid-19 ha hecho que la Unión Europea dé una vuelta de tuerca más a su particular modelo de integración, que conjuga una actitud intergubernamental con una pulsión supranacional. Ello no significa que el proyecto de integración sea como nos gustaría que fuera, sino que probablemente es del único modo que puede ser.