I+D+i: ¿por qué no se ejecutó ni el 50% de lo presupuestado en 2019?

La pandemia del coronavirus nos está permitiendo extraer numerosas conclusiones. Sin duda, y de forma generalizada, se ha consolidado el deseo de la sociedad de cuidar y dotar de más medios a la sanidad pública, eje fundamental del combate contra el virus.

Pero otro ámbito, el de la I+D+i, también está en boca de todos estos días. Así, son muchos los que reclaman mayor protagonismo en los presupuestos para esta partida y, aún con más ahínco, que los fondos asignados se lleguen verdaderamente a ejecutar. Y los números parecen apuntar en esta dirección. Según los datos publicados por la Intervención General del Estado (IGE), el pasado año 2019, la asignación en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) a I+D alcanzó los 6.366 millones de euros, de los cuales se ejecutaron tan solo el 46,4%, es decir, 2.955 millones.

La baja ejecución no es algo nuevo

El bajo nivel de ejecución del presupuesto asignado en los PGE a la I+D viene de lejos. Según nos relata David Lizcano, profesor de la Udima, en la década de los 2000 se ejecutaba siempre por encima del 80%, para ir cayendo en picado en la década posterior. Y en los últimos años, la situación se ha agravado aún más: “En 2017 y 2018, se alcanzaron mínimos incluso por debajo del 30%”, puntualiza.

Respecto a los últimos datos, en opinión de Lizcano, son la “consecuencia directa de una mala praxis que desgraciadamente viene siendo habitual en los últimos 5 años”. Y encontrar los motivos por los que esta ejecución es tan baja no es una tarea sencilla. Por un lado, encontramos algunos que son palpables e identificados “por todas las partes implicadas”, como sería “la sucesión de cambios de modelo en los presupuestos, de prórrogas y de cierres; problemas derivados de sistemas informáticos; cambios continuos en las exigencias, procesos y requerimientos de control por parte de las Administraciones Públicas, o falta de personal en gestión de I+D+i en el sector público”, afirma.

Sin embargo, existen otros motivos más “esquivos o interpretables”, como pueden ser “la falta de interés a nivel estratégico de los gobiernos de los últimos años”, así como “la ausencia de un plan de actuación a largo plazo o la desafección del sector académico, empresarial e innovador (tanto público como privado) por el desempeño de la investigación en el territorio patrio”, expone Lizcano.

Desde Fundación Cotec para la Innovación, destacan además que la I+D+i registra la segunda peor tasa de ejecución presupuestaria, solo por delante de Comercio, Turismo y Pymes, cuya tasa de ejecución se quedó en el 42,5%. Y la distancia con el resto de partidas es brutal, pues el resto se encuentra por encima del 70%.

En cualquier caso, y como defiende Aleix Pons, director de Economía de la Fundación Cotec, “un presupuesto limitado y una ejecución parcial del mismo son dos factores que, unidos, nos han conducido a que el volumen total de recursos efectivamente destinados a la I+D+i por parte del sector público estatal (2.955 millones de euros) alcanzara en 2019 la menor cifra en 20 años”, con cifras cercanas a los 2.648 millones registrados en el año 2000.

Respecto a las causas de que esto sea así, Pons sostiene que “tiene mucho que ver con la composición del presupuesto, que dista mucho de ser óptima”. Así, cabe destacar que “el 90% de los recursos no utilizados en 2019 corresponden al capítulo financiero (créditos)”, que ha ido ganando peso en el conjunto del presupuesto en los últimos años, a pesar de ser el que menos se ejecuta, muy por debajo del gasto no financiero (como las subvenciones). En este sentido, Pons apunta que “un crédito no reembolsable no es la mejor alternativa de financiación para muchos proyectos de I+D, aquellos de mayor riesgo y que más lejos están del mercado”.

Consecuencias del desaguisado

Por otra parte, el portavoz de Fundación Cotec apunta al hecho de que, en la última década, “las políticas de ciencia e innovación han tenido una contribución desproporcionada al proceso de reducción del déficit público en España”, viviendo los recortes desde primera fila. Todo ello, lógicamente, ha provocado un crecimiento de la brecha existente entre nuestro país y Europa en materia de I+D y, por ende, también en el plano social. “España, impulsada por el sector privado, consiguió recuperar en 2018 los niveles precrisis de inversión total en I+D, pero en ese momento el conjunto de la Unión Europea ya invertía un 30% por encima de sus niveles precrisis”, puntualiza Pons.

Para Lizcano, la baja asignación y consecución de objetivos tangibles han motivado que nos encontremos “a la cola en muchos ámbitos de investigación biosanitaria, tecnológica o productiva”. Y va más allá, afirmando que esto, en algunas ocasiones, “nos retrata ante Europa y el mundo globalizado”, ya que nos vemos obligados “a actuar sin una estrategia marcada a nivel nacional para acometer planes estratégicos”. Una planificación que afecta indefectiblemente “a la salud de nuestro PIB y a nuestra fortaleza como nación para afrontar crisis como la que vivimos en estos momentos”, asevera.

¿Cómo revertir esta situación?

Llegados a este punto, y una vez analizadas las causas y consecuencias derivadas de la situación, ¿cómo se puede dar la vuelta a la tortilla? Para Pons, uno de los elementos que pueden ayudar es el acuerdo de gobierno de coalición, que ponga fin a la inestabilidad política y las prórrogas de los PGE, que “no eran óptimos para las políticas de I+D+i, ni por el volumen de recursos, ni por la distribución de los mismos”. Por ello, los compromisos del nuevo gobierno de incrementar la inversión pública en esta partida por encima del crecimiento nominal del conjunto del gasto público, así como de recomposición hacia las partidas de gasto no financiero, desde Fundación Cotec consideran que van “en la dirección correcta”, aunque haya que esperar a su materialización “cuando se presente un nuevo proyecto de presupuestos”.

Por su parte, Lizcano confiesa que es complicada la respuesta a nuestra pregunta, “al tratarse de un problema disciplinar y cuyas causas tienen difícil diagnóstico rápido”. No obstante, resalta que la estrategia debería pasar por “centralizar, unificar y madurar procesos homogéneos de gestión de la I+D+i; unificar modelos y planes estratégicos; refrendar el soporte a la investigación mediante personal de gestión I+D+i suficiente, estable y cualificado, y abrazar la idea de compartir la ejecución de dichos presupuestos con entidades privadas”.

Sin embargo, y lejos de lo deseable, la crisis que se avecina no deja un panorama precisamente halagüeño para la I+D+i. Como señala Pons, la evidencia empírica a nivel internacional demuestra que “el gasto privado en I+D presenta un comportamiento procíclico (se contrae en las recesiones y aumenta en las expansiones)”, por lo que parece difícil que en estos momentos se vea reforzado. Si tenemos en cuenta que, además, el gasto público en nuestro país “no actuó como amortiguador de la caída privada en la anterior crisis”, el futuro próximo no parece que vaya a cambiar la estampa que teníamos en 2019.

Habrá que ver en qué medida los compromisos del gobierno se cumplen y cuál es la evolución de la crisis en ciernes, pero lo que es claro es el papel determinante que tiene (o debería tener) la I+D. Como concluye Pons, “la I+D es uno de los activos intangibles clave, característicos de la economía del conocimiento, que cada vez más marcan la diferencia entre los niveles de productividad y, por tanto, de bienestar entre unos territorios y otros”. En definitiva, hay demasiadas cosas en juego como para no tomárselo en serio y buscar soluciones.